“養(yǎng)老服務(wù)放管服”解讀：從門檻式管理到過程式管理

來源：普親養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)布日期：2017-02-17

導(dǎo)語：民政部、發(fā)展改革委、財政部等部門日前聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》（以下簡稱《通知》），進一步調(diào)動社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的積極性，降低創(chuàng)業(yè)準入的制度性成本，營造公平規(guī)范的發(fā)展環(huán)境。

　　作者：唐鈞

　　中國社科院研究員

　　來源：中國社會報

　　據(jù)媒體報道：“民政部、發(fā)展改革委、財政部等部門日前聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》（以下簡稱《通知》），進一步調(diào)動社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的積極性，降低創(chuàng)業(yè)準入的制度性成本，營造公平規(guī)范的發(fā)展環(huán)境。”

　　“放管服”是近年來在政府文件和媒體信息中常見的一個中文專用縮略語，按“百度學(xué)術(shù)”上的解釋：放管服“就是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱”。具體到《通知》中，概括起來，就是對加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提出了三方面的要求——要求加大“放”的力度，要求強化“管”的能力，要求提高“服”的水平。

　　從改革思路和管理理念上來討論“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革”，是否可以理解為：為了加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，要將以往“門檻式管理”和后來的“問責式管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑^程式管理”。

　　長期以來，“中國式”的行政管理有一個顯著特征，可以稱之為“門檻式管理”。這就是說，對某些行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的行政管理設(shè)置高高的門檻，然后設(shè)重兵把守。一句話，輕易不讓過關(guān)。這些高門檻包括：復(fù)雜的審批要求，繁瑣的審批手續(xù)，漫長的審批流程，無限制的審批時間……傳說中，僅僅是必須蓋上的各種行政部門的大印，可能就是幾十個乃至上百個，這樣的高門檻著實令人望而生畏。但是，另一方面，只要過了門檻，那就是一片自由放養(yǎng)的廣闊天地。于是，過關(guān)者欲想方設(shè)法蒙混過關(guān)又滋生了守關(guān)者的尋租貪腐行為。

　　近年來，因為過了關(guān)就自由放養(yǎng)產(chǎn)生的弊端，致使種種行政管理的漏洞多多，事故多多，因此就加強了問責。一旦出了問題，行政處罰加上刑事問罪，相關(guān)的各個層級，往往要處理一大批人。當然，法制和法治是必須的，但光在已經(jīng)產(chǎn)生的結(jié)果上做文章，事故乃至惡性事故已經(jīng)出了，再怎么處罰，生命財產(chǎn)的損失卻已經(jīng)無法挽回。

　　正因為如此，放管服的改革，是把管理的重心轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老服務(wù)運營過程的管理上來了。首先是“放”，可以看到，《通知》中強調(diào)要“放”的就有：其一，簡化審批流程，強調(diào)一個部門牽頭，實行統(tǒng)一管理，開展并聯(lián)審批；其二，簡化審批手續(xù)，申請材料不必疊床架屋，搞文牘主義，有了必要的基本信息，就不必再繁瑣地相互印證了；其三，突出了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)界反映較大的“消防”審批手續(xù)的改革。

　　發(fā)放通關(guān)文諜的手續(xù)簡化并不等于管理的放松，過關(guān)之后，到達廣闊天地的“喜羊羊”們就要在日常的服務(wù)過程中，時時、處處、事事服從“村長”的管理了。過程管理也許可以分為兩個方面：一是“管”，強調(diào)的是“規(guī)范行政執(zhí)法行為”，包括公開行政處罰信息和公開第三方綜合評價的評估結(jié)果。二是“服”，強調(diào)的是“提高政府精準推動養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展能力”，包括公布供需信息和公布相關(guān)政策文本信息。由此可見，管理過程的公開透明乃是最重要的管理手段，其目的是要把對服務(wù)的選擇權(quán)給到服務(wù)對象的手中，通過他們的理性選擇對服務(wù)機構(gòu)進行優(yōu)勝劣汰，最終形成良性運行的養(yǎng)老服務(wù)市場。

　　然而，從某種意義上說，過程管理在中國畢竟是一個“新生事物”，相關(guān)規(guī)定的制定者和執(zhí)行者對其的認識還有待加深。從《通知》中看，可行性和可操作性在一些方面可能還有欠缺，恐怕還須在今后的工作實踐中，一步一步地使之能夠真正地、全面地接上地氣。

　　以消防為例：毫無疑問，消防對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)是件大事。很多行動不便的老人聚居在一起，一旦不慎發(fā)生火災(zāi)，必然后果嚴重。就像在2015年河南魯山和最近在吉林輝南發(fā)生的兩起養(yǎng)老院火災(zāi)，都是非常慘痛的教訓(xùn)。但是，業(yè)內(nèi)反映，現(xiàn)在有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的消防規(guī)定，可能并沒有管到點上。據(jù)說消防法規(guī)中有養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不能超過三層的規(guī)定，但上述兩起火災(zāi)的發(fā)生地都是平房或小樓。另外，將消防與對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施所使用的土地性質(zhì)緊密掛鉤，也不知是出于何種考慮。

　　門檻式的消防管理，可以說門把得非常嚴。但這樣管理的結(jié)果，據(jù)說是全國大約70%以上的養(yǎng)老院都沒能通過消防驗收。但另一方面，這些養(yǎng)老院實際上又都在“違法違規(guī)經(jīng)營”。業(yè)內(nèi)流傳，養(yǎng)老院發(fā)生火災(zāi)后，相關(guān)的官員首先關(guān)心的是這個養(yǎng)老院有沒有通過消防驗收，有沒有民政頒發(fā)的許可證書。后來得知出事故的養(yǎng)老院“三無”，官員們便“放下心來”，這個“故事”充分說明了單純的門檻式管理和問責式管理的弊端。《通知》新政能否解決這些問題，坦率說，沒看懂，恐怕還有待相關(guān)方面給予解讀。

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